２０２１（令和３）年２月１７日
福岡県弁護士会　　　　
会　長　多　川　一　成

【意見の趣旨】

１　合理的理由が説明できない校則や生徒指導、子どもの人権を侵害する校則や生徒指導は、直ちに廃止し、もしくは見直すべきです。
２　不必要な男女分けをする校則や生徒指導は、直ちにやめるべきです。
３　校則の制定、見直しにおいては、生徒も参加する校則検討委員会で検討するなど、生徒の意見を反映すべきです。

【意見の理由】

第１　はじめに
当会では、これまで、様々な子どもに関する問題に取り組んできた。学校における子どもの人権の問題についてみると、１９９３（平成５）年に福岡県内の中学校で丸刈りが強制されていた実態を調査し、その廃止に向けて取り組んできた。また、２０１０（平成２２）年には体罰について考えるシンポジウムを開催し、教育委員会と一緒に体罰をなくす取り組みについて検討した。そして、最近では、２０１７（平成２９）年にシンポジウム「ＬＧＢＴと制服」を開催した。これは自分の性自認にそぐわない制服を無理やり着用させられる子どもたちの苦しみ、それによる不登校やトラウマといった悲劇をなくして、「男子は学ラン」「女子はセーラー服」といった性別に縛られない生き方を尊重できるようにすることはもちろん、「生徒が自分の意見で着たい服を選ぶことができる」という自由を守る活動として行われたものであった。こうした活動が実り、新標準服が誕生し、２０２０（令和２）年４月１日より福岡市内の市立中学校６９校の９割で新標準服が採用された。
このように、当会では学校における子どもの人権の問題について取り組んできましたが、残された問題として「校則」がある。
文部科学省は、校則について「学校が教育目的を実現していく過程において、児童生徒が遵守すべき学習上、生活上の規律として定められており、児童生徒が健全な学校生活を営み、よりよく成長していくための行動の指針」としており、「学校を取り巻く社会環境や児童生徒の状況は変化するため、校則の内容は、児童生徒の実情、保護者の考え方、地域の状況、社会の常識、時代の進展などを踏まえたものになっているか、絶えず積極的に見直さなければなりません。」としている。しかし、校則については、様々な問題点が指摘されており、男女で異なる髪型の制限があったり、下着の色が特定の色に指定されていたり、靴下の色や柄についても細かな規定がされている等規制の内容に合理性がなく、生徒の学校生活を必要以上に制限するものが多数存在している。そこで、当会は、校則の実態を調査するため、福岡市の市立中学校６９校の校則について調査検討した。調査検討の結果は、以下のとおりである。

第２　調査検討の視点
１　子どもの人権及び子どもの権利
子どもは人格的に自律した存在であり、基本的人権を享有する主体である。したがって、子どもであるからとして、基本的人権の享有を妨げられる理由はない。日本国憲法は、１３条で、すべて国民は、個人として尊重されると規定し、同１４条は、すべて国民は、法の下に平等であって差別されないと規定する。したがって、子どもも、個人として尊重され、平等に取り扱われる。
この点、子どもは、自ら選びながら自分をつくり成長していくために、探求し学習することが必要であるが、そのためには教育を受ける権利（学習権）が十分に保障されることが必須の前提となる。そのため、子どもとの関係では憲法２６条の教育を受ける権利が特に重要となる。したがって、学校教育の過程にあるということは、子どもに対して、より十分な人権保障を要求する根拠にこそなれ、子どもの人権を制限する根拠にはなり得ないものである。
１９８９（平成元）年、子どもの権利条約が国連総会で採択され、１９９４（平成６）年に日本もこれを批准した。同条約は、子どもは「保護の対象」であるだけでなく、何よりもまず「権利の主体」であり、さらには「権利行使の主体」と捉えている。同条約１２条は、「自己の意見を形成する能力のある児童は、自己に影響を及ぼすすべての事項について自由に自己の意見を表現する権利」があることを認め、子どもの意見表明権を保障する。そして、同条約はこれに引き続いて、子どもの表現の自由（１３条）、思想・良心・信教の自由（１４条）、集会・結社の自由（１５条）、プライバシーの権利（１６条）を保障する。
同条約は、子どもに関するすべての措置をとるに当たっては、公的なものであれ、私的なものであれ、子どもの最善の利益が考慮されなければならないと規定する（３条）。したがって、子どもの保護と教育の観点から大人とは異なる特別な制限がなされる場合は、子どもの最善の利益を図るためのものでなくてはならない。
２　校則の定義及び法的根拠
「校則」は法令用語ではなく、一般には、「学則」「生徒心得」「義務規定」「学習の心得」などの校内規則の総称として使われている。ここでは、校則は学校によって全生徒に対して画一的に示され、生徒の生活・行動を直接かつ継続的に規制している生徒指導に関する規範としての性格をもち、その違反に対しては最終的に懲戒処分等の学校による何らかの強制力が予定されているものと捉える。
校則制定権の根拠について法の明文はない。もっとも、学校教育法５条は、「学校の設置者は、その設置する学校を管理し、法令に特別の定のある場合を除いては、その学校の経費を負担する。」とされており、学校の設置者は学校の物的管理（校舎をはじめとした施設の管理を含む。）や運営管理（児童生徒の管理を含む。）などに必要な行為をなし得ると解されており、同法３７条４項、４９条により、校長は校務をつかさどることから、校則制定権をこの「校務」に含めて理解することもあり、裁判例においては学校長に校則制定権を認めている。
もっとも、学校長に校則制定権が認められるとしても、校則は生徒の自己決定権に関わるものであることからすれば、少なくとも当事者である生徒の意見を尊重しなければならず、校則を制定・改変するにあたっては、生徒も手続きに参加する必要があるといえる。この点、国際連合子どもの権利委員会は、日本に対し、日本の子どもの意見表明が家庭・学校その他のあらゆる場所で軽視されている旨の勧告を度重ねてしている。例えば、２０１０（平成２２）年６月の最終見解において、「学校が児童の意見を尊重する分野を制限していること、政策立案過程において児童が有するあらゆる側面及び児童の意見が配慮されることがないことに対し、引き続き懸念を有する。委員会は、児童を、権利を有する人間として尊重しない伝統的な価値観により、児童の意見の尊重が著しく制限されていることを引き続き懸念する。」としていることに留意すべきである。
３　校則による規制の正当化要件・規制の限界
前述のとおり、子どもは、一人の人間としてその尊厳を尊重され、人格及び能力を最大限に発達させ開花させるために教育を受ける権利（学習権）が保障されている。そして、学校は子どもの学習権を実現する場所の一つであり、子どもは学校生活を通じて多くのことを学び成長発達していく。そのため、学校は、子どもに対し、学習権を十分に保障できるような環境を提供することが求められる。
他方で、学校は、家庭教育などと異なり、家族等を超えた社会集団によって営まれる。そのため、学校がその教育目的を達成するために、生徒の教育に適した環境を整備・維持するため生徒に一定の規制をすることが認められる。
この点、公立中学校で丸刈りが強制されていたことについての裁判例は、学校長に校則を定める権限を認めつつも、これは無制限なものではなく、中学校における教育に関連し、かつ、その内容が社会通念に照らして合理的と認められる範囲においてのみ是認されるものであると判断しており、校則が教育を目的として定められたものである場合、その内容が著しく不合理である場合には学校長の裁量権を逸脱し、違法となるとしている。
しかし、上記裁判例の基準は学校長の裁量権をあまりに広く認めている。上述のとおり、子どもには自己決定権があり、どのような服を着るのか、どのような髪型にするのか等は本来子どもが自由に決めることができるものである。このことは、学校内においても、変わることはない。そのため、校則によって子どもの自己決定権を制限するにあたってはその規制が教育目的を達成するために必要・不可欠であり、かつ憲法・子どもの権利条約から見て正当なものであり、その手段や手続きも教育的配慮のもとに適正な手続きを踏まえて行われなければならない。しかも、校則は、生徒に対し一律に適用されるものであることから、一律に規制するだけの教育目的が必要である。

したがって、校則を検討するにあたっては、①規制に真に必要かつ重要な学校教育上の目的が認められること ②規制目的と規制手段(態様・程度)が実質的に合理的関連性を有することの２つの要件を満たしていることが必要であり、いずれかの要件を満たさない場合には当該校則については廃止や見直しが必要となる。

第３　福岡市立中学校の校則の問題点
１　校則の規定内容の問題点
検討した校則には、服装、頭髪、持ち物、学校外での行動に至るまで事細かな規制が設けられていた。なお、詳細については、別紙調査報告書を参照されたい。
しかし、今回検討した資料からはこのような規制にどのような教育目的があるのか明らかではない。
以下、項目ごとに検討する。
(1)　標準服の規制について
校則においては、標準服の着方について事細かな規制がなされている。そもそも生徒が登校にあたりどのような服装をするかは生徒の自由な意思により決せられるべきことからすれば、標準服の存在自体、憲法１３条の観点からとはその必要性を別途議論する必要はあろう。ただ仮に、標準服が必要であったとして、憲法１３条を根拠とする生徒たちの個人の尊重という点においても、また標準服が「学校において着用することが望ましい」とされている服装であることからしても、校則において標準服の着方、すなわちスカート丈やシャツ、ベルト等について細かな規制をするのであれば、そのような規制について教育目的が認められることが必要である。しかし、シャツの色や形、スカートの丈等を規制することにどのような教育目的があるのか明らかではない。授業等の活動において支障がないようにスカート丈やスラックスの幅等の規制を設けているとも思えるが、生徒の体型や活動のスタイルは個々で異なるのであるから、個別の事情に応じて対応すれば足り、画一的に長さや幅を規制する必要性はない。
また、衣替えの時期について一律に規制する校則もあったが、気候に応じてどの標準服を着るかは、体質の問題も相まって、生徒の判断に本来委ねられるべきものである。また、生徒によっては、怪我や生まれつきの痣、リストカット痕等、他の生徒に肌を露出したくない理由があるなどして、年中長袖を着用したいという希望もある。このような各生徒の事情に応じず、画一的に時期によって、標準服の切り替えを生徒に強いる校則は、必要性・合理性がないばかりか、生徒がかかえる個人的事情を暴露させる結果となってプライバシーを害したり、ひいてはいじめを助長したりするなど弊害が考えられる。
(2)　頭髪の規制について
頭髪の長さや髪型について様々な規制が設けられているところ、頭髪の長さや髪型について細かく決めなければならない合理性や必要性は全く認められない。
この点、禁止される髪型としてツーブロックがあるところ、東京都では都立高校の校則でツーブロックが禁止されていることに関して、東京都教育委員会委員長が「外見等を理由に事故や事件に遭うケースがあるため、生徒を守る趣旨から定めている」と述べたと報道されているが、髪型を規制することと事故・事件の防止との間に因果関係があるのか極めて疑問である。学校側は、重要な教育目的を達成するために髪型を規制する必要があるのかとともに、規制目的と規制手段との間に実質的合理的関連性があるのか納得できる説明を行う必要がある。
また、校則では髪ゴムの色やヘアピンの数等についても規制しているが、これらについて規制するだけの教育目的は認められない。
さらに、染色や脱色、パーマを禁止する校則も多く認められるが、その背後には学校が一方的に想定する中学生像があり、そこでは頭髪は直毛で黒色であることが前提となっている。
しかし、そもそも髪の色や形状は人によって異なっており、生徒がどのような髪の色や髪型にするかは自由に決定できるものであることから、制約を受ける理由はない。仮に、何らかの制約を課す理由があったとしても、頭髪が直毛や黒色ではない生徒に対し、地毛証明書の提出を求める等の指導を行うことは、生徒の生まれながらの髪色や髪質を否定し、個人の尊厳を踏みにじるもので過度な指導であり、直ちに見直しが必要である。
(3)　眉毛の規制について
眉毛に手を加えることを禁止する旨の規制が確認できた学校は５６校であり、うち２校が眉の間を含み、３校が額を含んで一切手を加えることを禁止していた。
しかし、眉毛に手を加えることを禁止することにどのような教育目的があるのか不明である。仮に何らかの教育目的があったとしても、眉毛の形状にコンプレックスのある生徒もいることも容易に想像できることから、眉毛に手を加えることを一律に禁止することは過度な制限であると言わざるを得ない。
(4)　下着、靴下、靴の規制について
下着に関する規制は８３％の中学校で認められた。しかし、下着の色や柄に関してこのような規制を設ける教育目的が明らかでなく、規制する必要性・合理性も全く見当たらない。このような規制は、教職員が生徒の下着を目視するなどの違反調査がなされることにもつながり、生徒に羞恥心を抱かせるなど新たな人権侵害を生み出すことにもなりかねない。
靴や靴紐、靴下の色、靴下の長さについても、細かく指定する校則が認められるが、これらについて規制することに何らかの教育目的を見出すことは出来ず、仮に何らかの教育目的があったとしても、一律に色や種類を指定するという規制手段には合理性や必要性がない。
(5)　防寒着・防寒具に関する規制について
コート類等に関する規制を設けている中学校は全体の７０％となっていた。多くの中学校がコート類の種類・色を指定していたが、これらの規制にどのような教育目的があるのか明らかではない。仮に何らかの教育目的があったとしても、寒暖の感じ方には個人差がある以上、どの防寒着を着るかは本来生徒の判断に委ねられるべきものであり、一律に規制する必要性や合理性はない。また、コート類の色については、暗色系の色を指定する中学校が多く見受けられたが、暗色系は、夜道などではかえって目立たず、交通事故に巻き込まれやすくなることを考え合わせると、暗色系に限定する必要性や合理性もない。なお、フード禁止に関し、「防犯のため」と規定する中学校もあったが、フード禁止と防犯がどう関係するのかなど不明な点が多く、規制する目的になり得るのか極めて疑問である。
セーター、トレーナーに関する規制を確認できた中学校は全体の８３％であり、カーディガンに関する規制を確認できた中学校は全体の６５％となっていた。種類や色、柄、デザインなどを規制する中学校が多かったが、これらを規制することにどのような教育目的があるのか明らかではない。仮に何らかの教育目的があったとしても、一律に種類や色、柄、デザインなどを事細かく指定するという規制手段には合理性や必要性がない。
マフラー、ネックウォーマー、手袋等の防寒具に関する規制を設けている中学校は全体の７０％であり、細かい指定はあまり見受けられなかったが、そもそも規制する目的が明らかではない。仮に何らかの教育目的が認められるとしても、規制を設ける必要性や合理性について納得できる説明が求められる。
校舎内における防寒着・防寒具の着用禁止についても、その目的が判然としない。授業等の活動において支障がないようにこのような規制を設けているとも考えられるが、そうであれば昇降口で着脱を強制する必要性・合理性は乏しい。また、コロナウイルスの影響により室内の定期的な換気が必要となり、校舎内での防寒対策も必要な昨今の情勢も考え合わせると、教室内であっても画一的に着用を禁止する必要性は乏しい。
(6)　持ち物について
鞄の種別について規制を定めている学校は、６９校中１５校あり、その全てが学校指定のスクールバッグしか使用してはいけないとの内容を定めていた。しかし、通学に使用する鞄が学校指定でなければならない必然性はなく、生徒の選択の自由を過度に制限するものである。校則の中には「必ず両肩でからうこと」と鞄の持ち方についてまで規制するものもあるが、障害がある生徒に対する配慮が欠けており、規制の合理性を欠く。また、鞄に付けるキーホルダーの個数や大きさについて規制を設けることについても、教育目的は明らかではなく、規制の合理性がない。
携帯電話を持ち込み禁止とする学校があった。携帯電話については、授業時間中に操作することで学業が疎かになる懸念もある一方、保護者との連絡用や防犯用品として必要である側面もある。そのため、学業への影響から携帯電話の持ち込みを制約することに教育目的は認められるとしても、携帯電話を使用する場所や時間を限定する方法によっても教育目的を達成することは可能であり、持ち込みを一律禁止とすることは教育目的達成との間に合理的関連性が認めらない。なお、令和２年（２０２０年）８月、文部科学省は中学校への携帯電話の持ち込みを一定条件のもとで認める旨の通知を出しており、今後、中学校において携帯電話持ち込みに関しての議論が始まるものと思われる。
(7)　学校外行動の規制について
校則の中には、生徒の学校外の行動について規制するものがあった。しかし、学校が子どもの行動を制約できるのは基本的に学校内に限られる。子どもの権利条約５条においては、子どもの権利行使にあたり、親が指示・指導を与える責任、権利、義務を尊重しなければならないと定めており、子どもに対する一次的養育責任は親であると明確に定めている。したがって、学校外行動については、保護者が許可した場合まで学校が一方的に制約できるものではなく、校則で規制する必要性もない。
学校は保護者及び生徒への指導にとどめ、保護者も学校に子どもの全ての行動の責任を求めるのではなく、学校外行動について子どもとしっかりと協議することが必要である。
(8)　男女区別を基準とする規制について
標準服に関する規制において、男女で規制内容が異なっていた中学校が全体の７２％にも上っていた。また頭髪についても男女で異なる規制を設けている中学校は全体の８４％となっていた。防寒具のカーディガンの着用について、女子生徒、あるいはセーラー服着用時の女子生徒のみ認める中学校は１３校あった。
しかし、性自認や性表現には多様性があり、「男」「女」以外の性を自認する者、生まれた際に割り当てられた性と性自認や性表現が異なる者等がいるにもかかわらず、生まれた際に割り当てる「男」「女」という二元的な性別基準によって生徒の服装や髪型を区分する正当な目的はない。特に標準服については福岡市立中学校の多くが、２０２０年度からスカートやスラックスを自由に選択できる新標準服を導入しているが、上記のように男女で標準服の規制内容を分けることは、選択型標準服を導入した趣旨にも反する。
２　校則運用上の問題点
(1)　明文なき校則による制限
　当事者ヒアリングの結果からは、生徒手帳等に記載されていないにもかかわらず、生徒の自由を制限するような明文なき校則が存在しており、これに基づき生徒指導がなされている実態が明らかになった。
前述のとおり、生徒は自己決定権を有しているところ、校則はこれを制限するものであることから、事前に生徒のどのような行動を制限するかについては生徒がわかるように明らかにしておく必要がある。生徒自身にどのような規制が存在するのか明確に分からない状態のまま、校則違反として指導することは、生徒に不意打ちをもたらし、妥当ではない。校則による制限は、教育目的を達成するために合理的な範囲内に限られるべきことからすれば、生徒手帳等によって事前に決められている以上の制限を生徒に課して指導することは非常に問題である。
また、校則に規定がないにもかかわらず、おでこの産毛剃りをしたことについて指導を受けたという事実が認められた。これは教職員に生徒が頭髪等について何らかの加工をすることに否定的な認識があることから、おでこの産毛剃りという校則に規定のないものについてまで拡大解釈して校則違反であると指導しているものと思われる。頭髪等を制限する目的である「中学生らしさ」が人や場所や時代によって変遷し得る曖昧なものであるにもかかわらず、生徒指導の基準となっていることから、上記のような拡大解釈を招いているものと考える。
(2)　教職員による恣意的な運用
校則に関する指導において、同じ教職員であっても生徒によって指導内容が異なっていたり、教職員の機嫌によって指導内容が異なったりする等、教職員による恣意的な運用が認められた。
校則は生徒の自由を制限するものであるから、校則に関する指導も規制内容に従って行われる必要がある。それにもかかわらず、教職員による恣意的な運用がなされていることには、制限する基準が曖昧であることに加えて、教職員自身が校則で制限する理由や目的を理解しないまま生徒指導にあたっていること（そもそも制限する理由や目的がない校則が多いことにも注意が必要である。）に原因があると思われる。
(3)　生徒の人権を侵害する生徒指導
校則の中には下着の色の指定のように規制する内容そのものが理不尽なものがあり、これに違反した場合の指導方法として「脱がせるよう指示する。」「脱がせた後に保護者に連絡する。」等生徒に羞恥心を抱かせるおそれの高い指導内容を規定するものもあり、生徒のプライバシーを侵害する恐れが非常に高い内容となっていた。また、生徒が眉毛に手を加えた場合には教室に入れなかったり、教職員が太く大きく眉毛を書いたりするものや休み時間はトイレ以外に教室から出ることを禁止するといった合理性のない過度な制裁を規定するものもあった。
実際の生徒指導においても、校則に違反したということで長時間指導を受けたり、地毛が明るいだけなのに毎回指導を受けたりする等明らかに行き過ぎたものも認められた。また、校則違反の指導の中で、何かと「連帯責任」を取らせる指導もあった。
このような指導は生徒の人権を侵害するものであり、直ちに見直しが必要である。　
(4)　校則についての議論に対する不当な抑圧
校則の内容については、生徒の実情や時代の進展などを踏まえて見直していくことが不可欠であり、見直しにあたっては当事者である生徒の意見が反映される必要がある。しかし、実際には、生徒会で校則について議論していたところ、先生から校則の議論を禁止されたり、校則について意見をすると「内申に響くぞ」と言われたり、理不尽な指導に不満気でいると先生から「そんな態度なら内申やらんぜ」と言われ、生徒が自ら口をつぐんでしまうという状況にあることがわかった。
校則は教育目的を達成するために生徒の自由を制限するものであることから、本来であれば当事者である生徒も校則の制定に関与することが求められるべきである。そして、子どもの自由を制限する場合にはその制限は子どもの最善の利益を図るためのものでなくてはならないことからすれば、少なくとも何が子どもの最善の利益であるかを判断するためには子どもの意見表明を尊重する必要がある。しかし、実際には、学校現場では生徒に校則についての意見表明が認められておらず、そればかりか生徒が校則による規制に疑問を持つような様子を見せたならば「内申書」を盾に取って、生徒を威圧する不適切な指導が行われている。生徒は、校則の意義について疑問を感じながらも、そのことについて意見を出すことができず、ただ「校則で決められているから」ということだけで自由を制限されており、それが強いストレスとなっている実態も明らかになっている。
学校は、このような指導方法を早急に見直す必要がある。

第４　特別支援学校の校則の問題点
１　校則の規定内容の問題点
開示された２校の校則には標準服の着用についての規定があり、「ボタンをきちんと留め、シャツの裾を出したりしない。ズボンやスカートは腰の高さの位置ではく。」との定めが置かれているが、一般的な着用の仕方を示しているにとどまっていた。「実態に応じて準備してください。」と併記されていることからも分かるように、実際には標準服を着用している生徒はほとんどおらず、指導も行われてないようである。
他方、頭髪や眉については、比較的詳細な定めが置かれていた。特に「パーマや髪染めはしない。」、「整髪料等は使用しない。」、「眉を剃ったり、細くしたりするなどの加工をしない。」といった定めは、そもそも目的が不明で、学校教育に必要な範囲を超えていることが明らかであり、合理性も認められない。
以上のように、開示された特別支援学校の校則には一部合理性のないものも認められたが、全体としては厳しい校則とはなっておらず、先に検討した福岡市内の中学校において厳しい校則が例外なく存在したことと対照的である。
２　特別支援学校の校則との比較から見える問題点
今回、特別支援学校の校則については文書の公開請求を行ったにとどまり、生徒や保護者、教職員からのヒアリングは実施できていない。そのため、（厳しい）校則を定めていない理由も正確には把握できていないが、特別支援学校の性質に照らすと、その要因として、次のようなものがあると推察される。
①知的障害のある生徒については、校則を示すだけで望ましい行動を促したり望ましくない行動を制限したりすることが難しい。
②発達特性として服装や持ち物へのこだわりが強い生徒がいるため、校則にルールを定めても守ってもらうことが期待できない。
③学級編制の標準や教職員配置が中学校に比べて充実しているため、ルールを一律に適用しなくても、個別対応がある程度可能である。
こうした理由の当否について、更に調査を行う必要があると思われるが、仮に的を射たものだとすると、次のような考察が可能である。
すなわち、こうした校則の定め方からは、学校長が、ルールを伝えても理解してもらうことが難しい生徒に対しては個別に、柔軟に対応する一方、「言えば分かる」中学校の生徒については、厳しいルールをもって一律に、硬直的に対応するという発想を持っていることが窺える。
しかし、子どもの権利は、障害の有無や理解力の高低にかかわらず、すべての子どもに等しく保障されており、また身体面・学習面で能力の高い生徒が権利侵害を受けにくいとも決して言えない。校則の定め方について中学校と特別支援学校との間に格別の差異をもうけている背景には、やはり子どもの権利を蔑ろにする価値観があると言わざるを得ない。

以上

2020年（令和2年）5月14日

福岡県弁護士会
会長　多川　一成

【意見の趣旨】

1 2020年（令和2年）年3月13日に内閣から国会に提出された国家公務員法等改正案中の検察庁法を改正する提案のうち、全ての検察官について、内閣又は法務大臣の判断により、定年後も最長３年間、勤務を延長し得るとする内容、及び、新たに延長する65歳の定年を待たず、63歳以降、次長検事、検事長、検事正、上席検察官という一定の高位の官職にとどまれないとする原則に対する特例措置として、内閣又は法務大臣の判断によりそれらの官職にとどまることを可能とする内容は、立法事実を欠くうえ、検察官の政治的独立性を侵害するものであり、さらには司法権の独立及び三権分立を侵害する危険をも有するものであるので、当会はこれらの改正に反対する。

2 2020年（令和2年）2月7日に定年を迎えた黒川弘務元検察官について、定年後に東京高等検察庁検事長としての勤務を６か月延長する旨の同年1月31日の閣議による決定は、検察庁法に反し違法かつ無効であり、同年2月18日の閣議において決定された答弁書における、同人を検事総長に任命することも可能であるとの答弁は極めて不適切であるので、当会は内閣に対し、これらをいずれも撤回するとともに、検察庁法に基づいて東京高等検察庁検事長を任命することを求める。

【意見の理由】

第1 はじめに

当会は、2020年（令和2年）3月27日（以下、2020年を指すときは単に月日のみ表示する。）、「検察官の定年後に勤務を延長する旨の閣議決定の撤回を求める会長声明」（以下、「3.27会長声明」という。）を、また4月24日、「検察庁法の改正の一部に反対する会長声明」（以下、「4.24会長声明」という。）を発したところである。

上記閣議決定と検察庁法の改正とは各個独立の事象ではなく、定年後に勤務を延長する閣議決定を一度なしたうえ、法改正によってそのような措置を恒常的に可能としようとするものである。その経緯及び内容からは、法改正の意図が先行の勤務延長決定の違法性を取り繕う点にあることが窺われる。その点において両者は密接に関連していると思われるので、本意見書で改めて両者について論ずることとする。

第2 検察庁法改正案について

1 改正案の概要

内閣は、3月13日、国家公務員法等の一部を改正する法律案を国会に提出した（以下、国家公務員法を「国公法」と略称する。）。

この法律案第4条は検察庁法の一部を改正する内容であり、同法案第4条は検察庁法の一部を次のとおり改正するものである。

①検察官の定年を現行の63歳から65歳へ段階的に引き上げる。

しかしながら、内閣又は法務大臣の判断による全検察官についての定年後勤務延長制（②）と役職定年制の特例措置規定（④）の導入は、以下に見るとおり、政治的思惑の下に恣意的に運用されるおそれが強い不当なものであると言わねばならない。

2 検察庁法の立法趣旨～独立性の確保が必要不可欠であること～

(1) 検察庁法の沿革

検察庁法は、1947年（昭和22年）5月3日、日本国憲法施行にあわせて、国会法、内閣法、裁判所法等とともに、新憲法の下で骨格をなす重要な国家機関を規律する法律の一つとして施行された。大日本帝国憲法下において旧裁判所構成法に規定されていた検事や検事局に関する事項を新法制定によって独立させるとともに、新憲法における司法権独立の強化に応じた内容としたのである（検察庁法を制定した1947年（昭和22年）帝国議会の貴族院検察庁法特別委員会における、同年3月28日の木村篤太郎司法大臣による同法の提案理由説明（国立国会図書館ホームページの帝国議会会議録検索システム。以下、帝国議会の議事の引用に関して同じ。））。

(2) 検察官の強大な権限と地位

検察官は、刑事訴訟において公訴提起の権限を独占し（刑事訴訟法247条）、捜査においても、警察官等に対し指示・指揮をなし得る（同法193条）等、強大な権限を有することによって、行政官でありつつ実質的に刑事司法の一翼を担う。

このような強大な権限を有すること、及びその刑事司法作用に占める司法官に準ずる地位において、検察官は一般職の国家公務員ではあるが、他の一般職国家公務員とは決定的に異なっている。

また、検察官がこのような強大な権限を行使する際には、他の公的権力や社会的勢力からの独立性が確保されていなければ、公平公正な職務遂行をなし得ない。特に、憲法上の政治部門（立法権、行政権）からの独立性が確保されず、特定の政治勢力の意向に影響された権限行使がなされる結果、適正な捜査がなされなかったり、起訴不起訴の判断が左右されたりすれば、司法権の独立と、憲法の基本原理たる三権分立の侵害を来す危険もある。

そこで、検察官が権限を行使するに際しては、独立性、とりわけ政治的独立性の確保が必要不可欠である。

3 検察庁法や国公法の立法及び改正の経緯

(1) 大日本帝国憲法下において、検事の定年は裁判所構成法80条の2が、検事総長65歳、その他の検事63歳という、現在と同じ定年年齢を定めていたが、併せて「但シ司法大臣ハ三年以内ノ期間ヲ定メ仍在職セシムルコトヲ得」との定めがおかれ、司法大臣の判断により検察官の定年後勤務延長が可能とされていた。

しかし、日本国憲法施行にあわせて施行された検察庁法では、22条が、検察官の定年を、検事総長65歳、その他の検察官63歳と定める一方で、検察官の定年後勤務延長を認める規定は置かれなかった。裁判所構成法に置かれていた定年後勤務延長規定が検察庁法に置かれなかったということは、立法者の意思として、検察庁法にあえてこれを引き継がせなかったということを意味する。*1

(2) 1947年（昭和22年）、検察庁法に6か月後れて国公法が制定された。その際、「一般職の国家公務員の職務と責任の特殊性に基づいて国公法の特例を要する場合には別に法律等によって規定できる」とする国公法附則13条が規定され、また、検察庁法22条を含む検察庁法の一部の条文は、「国公法附則13条の規定により、検察官の職務と責任の特殊性に基づいて、国公法の特例を定めたものである」とする検察庁法32条の2が検察庁法改正により追加された。これらにより、検察庁法22条は国公法の特例であることが、国公法と検察庁法の双方の条文上において、明確にされた。

検察庁法32条の2にいう検察官の職務と責任の特殊性について、同条を追加する改正がなされた際の参議院法務委員会における政府答弁（1949年（昭和24年）5月11日、参議院法務委員会における政府委員・高橋一郎法務庁検務局長の答弁。国立国会図書館ホームページの国会会議録検索システム。以下、国会議事の引用について同じ。下線部は引用者による。）では、「第32條の2は、檢察官は、刑事訴訟法により、唯一の公訴提起機関として規定せられております。従って、檢察官の職務執行の公正なりや否やは、直接刑事裁判の結果に重大な影響を及ぼすものであります。このような職責の特殊性に鑑み、従来檢察官については、一般行政官と異り、裁判官に準ずる身分の保障及び待遇を與えられていたのでありますが、國家公務員法施行後と雖も、この檢察官の特殊性は何ら変ることなく、従ってその任免については、尚一般の國家公務員とは、おのずからその取扱を異にすべきものであります。よって、本條は、國家公務員法附則第十三條の規定に基き、檢察廳法中、檢察官の任免に関する規定を國家公務員法の特例を定めたものとしたのであります。」と説明されている（この政府答弁を、以下、「49年検務局長答弁」という。）。

この点は、検察庁法の解釈に際し実務上最もよく参照されている『新版検察庁法逐条解説』180頁でも、同様に解説されている。*2

(3) 国公法には当初、定年制が定められておらず、当初から定年制を定めていた検察庁法と異なっていたが、1981年（昭和56年）の国公法改正により、定年制度が導入された。この改正案の国会審議における政府答弁（以下、「81年答弁」という。）では、改正国公法の定年後勤務延長規定を含む定年制は検察官に適用されないことが明言された。*3

(4) このような立法、及び法改正の経緯を通じ、検察庁法22条による検察官の定年規定は、検察官の職務と責任の特殊性による国公法の特例とされてきた。この職務と責任の特殊性とは、49年検務局長答弁に示されているとおり、検察官が公訴提起の権限を独占し、職務執行の公正か否かが直接刑事裁判の結果に重大な影響を及ぼすものであることを指す。そのため、上記第2の2で論じたとおり、検察庁法の重要な立法趣旨としての、検察官の職権行使の独立性の確保が不可欠なのである。それゆえ、やはり４９年検務局長答弁に示されているとおり、検察官には一般行政官と異なり、特別職である裁判官に準ずる身分保障と待遇が与えられ、国家公務員法の施行に関わらず、他の一般職国家公務員とは異なる取扱いがなされてきたのである。

4 定年後勤務延長制と役職定年制の特例措置とを導入する立法事実を欠くこと

立法目的及びその達成手段の合理性を裏付ける社会的・経済的・文化的な事実を立法事実という。新規の立法にせよ、法改正にせよ、国会の立法にあっては当該立法をなすに足るだけの立法事実が必要である。

検察庁法改正案中の定年後勤務延長規定及び役職定年制の特例措置としての63歳以降の役職継続規定の要件は、内閣又は法務大臣の判断により、定年退官すべき検察官の「職務の遂行上の特別の事情を勘案して、」当該検察官の「退職により公務の運営に著しい支障が生ずると認められる事由として内閣が定める事由」（又は「法務大臣が定める準則」）がある、というものである。

しかし、これらの要件はいずれも、検察官の職務遂行原理としての検察官一体の原則に反するものである。

検察官一体の原則とは、検察官は、検事総長を頂点とした指揮命令系統に服する統一的な組織に属する全ての検察官が一体となって職務を遂行し、職責を果たすという原則である。

この原則によって、特定の検察官によってしか担い得ない職務は観念できないとされる。従って、検察官にあっては、改正国公法81条の7第1号（現行国公法81条の3）や検察庁法改正案9条3項、同5項ただし書き、22条2項、同3項、同5項等が規定するような「職員の職務の遂行上の特別の事情」により、「当該職員の退職により公務の運営に著しい支障が生ずる」ような事態はそもそも観念されない。現に、従前、検察官の職務はこの原則に沿って遂行されてきている。一見すれば定年退官や転勤によって支障が生じかねない場合にあっても、引継ぎを十分に行うとか、そもそも定年時期や転勤時期を控えた検察官にはそれらの時期をまたぐような職務を担当させないとかの組織的工夫によって、支障が生じるのを回避してきたものと思われる。

今般の国公法改正案について、当初、この改正案に関する内閣法制局の審査を終え、法案を確定させた時点では、検察庁法を改正する部分に、定年後勤務延長制の導入（②）と役職定年制の特例措置規定（④）は含まれていなかった（2020年（令和2年）4月16日衆議院本会議における森法相の答弁等）。これは、検察庁や法務省が、法改正の必要はないと考えていたことを意味する。

このように、内閣又は法務大臣の判断による全検察官についての定年後勤務延長制（②）と役職定年制の特例措置規定（④）の要件は、検察官一体の原則に反する事態を想定するものであって、そもそも、検察官の職務遂行原理にそぐわない。そのような制度を導入すべき立法事実はないということに帰する。

5 改正案による検察官の政治的独立の侵害の深刻な影響

(1) 全検察官についての定年後勤務延長制の導入（②）による影響

検察庁法改正により導入が図られている全検察官についての定年後勤務延長制の導入（②）は、勤務延長の要件がそもそも検察官の職務遂行原理に反し、かつ抽象的であるうえ、その定立及び充足性の判断を、内閣からの一定の独立性を有する人事院ですらなく内閣又は法務大臣に委ねていることから、制度に内在する欠陥として、その実際の運用が恣意的になされるおそれがある。例えば、内閣や法務大臣、その政治的存立母体としての政権与党やこれに連なる政治勢力の意向に沿う検察官のみについて定年後も勤務延長を認め、それ以外の検察官については認めないとする運用も可能だからである。そして、規定の適用が最長3年に及ぶという効果の大きさから、人事管理上の効果も大きなものがあると思われる。この点において、全検察官についての定年後勤務延長制には、制度上の重大な欠陥があると言わざるを得ない。

憲法の基本原理たる国民主権を実現する方途として、わが国は政党政治制によっており、内閣の成立や法務大臣の選任には政治的影響が及ぶことが予定されている。そうであるからこそ検察官の政治的独立性を確保する必要性があることは本意見書第2の2の(2)で論じたとおりであるが、定年後勤務延長の制度について想定され得る上記のような運用においては、そこに政治的影響が介在し、検察官の政治的独立性が侵害されるおそれがある。

検察官の強大な権限は、総理大臣をはじめとする政権与党の要職にある政治家をすら対象として行使され得るものであり、また、その必要があるのに行使されなければそれもまた司法権の公平な作用を担保し得ないという意味で重要なものである。

特に、なされるべき捜査・起訴がなされなければ、司法権を担う裁判所はこれを是正すべき方途を持たない。不当な不起訴を是正するための制度として検察審査会があるが、そもそも捜査段階において適正な捜査がなされていなければ、検察審査会においても必要な証拠収集ができず、検察審査会の審査に支障を来すこととなる。

定年後勤務延長制の制度的欠陥により、時の政治権力者やこれに連なる者の犯罪行為についてなすべき捜査・起訴がなされず、逆に、その政敵とされる者に対して捜査・起訴の権限が過大に行使される等、検察官の強大な権限が政治的に利用されるおそれがあるが、そうしたおそれが現実の事態となれば、刑事司法作用の公平が害されることとなる。それは行政権による重大な司法権の侵害である。そしてまた、国民主権の基礎が揺るがされることともなる。

あるいはまた、全国の検察官の取扱う事犯は多岐にわたる。社会的耳目を集めるような巨大犯罪から、多くの国民が知ることもないような軽微事犯にまで広範囲に及ぶ。後者についても、検察官の職務が公正に遂行され、刑事司法作用の公平が確保されなければならないことはもちろんである。しかし、定年後勤務延長の制度が恣意的に運用され、検察官の職務遂行に政治的影響が及べば、政治的影響の有無、強弱によって起訴不起訴の判断が左右されるといった公平を欠く取扱いが広範に行われないとも限らない。政治家を対象とする巨大贈収賄事件等と異なり、社会的に目立つことはないが、こうした取扱いが全国に及ぶ危険すらあることを考えると、検察官の強大な権限行使がその根幹部分において政治的独立性を害され、公平を失していくことともなりかねない。こうした点において、全検察官についての定年後勤務延長制は、重大な欠陥を内包する制度であると言わざるを得ない。

かつまた、検察官の権限行使の公平について国民が疑念を抱くこととなれば、実際には公平に権限が行使されている場合も含めて、検察官の職務遂行に対する国民の信頼を保つことも困難である。ことは検察のあり方そのものに関わる。

(2) 役職定年制の特例措置（④）による影響

また、法改正により、役職定年制の特例措置としての63歳以降の役職継続規定（④）が導入されれば、やはり、その実際の運用は恣意的になされるおそれが大きい。次長検事、検事長、検事正、上席検察官は、63歳で役職を解かれるか、役職を継続できるかの判断権を内閣又は法務大臣に握られ、これを継続するためには内閣等の意向を窺うこととならざるを得ない。そこには、時の政治権力者やそれに連なる者の影響が及ぶ危険が存在すると言わねばならない。

検事長、検事正、上席検察官は当該検察庁の他の検察官及び管轄区域内の検察庁の検察官を指揮監督する。また次長検事はすべての検察官を指揮監督する検事総長を補佐し、検事総長に事故のあるときや検事総長が欠けたときは検事総長の職務を行う者としてすべての検察官を指揮監督する。

従って、検事長、検事正、次長検事の職務遂行に政治的影響が及べば、それを通じ、当該検察官の指揮監督下にある検察官の職務遂行にも政治的影響が及ぶことがあり得る。この場合、政治的影響を受けた捜査、起訴不起訴の判断がより組織的になされることとなる危険がある。こうした点において、役職定年制の特例措置は、重大な欠陥を内包する制度であると言わざるを得ない。

6 結論

以上のとおり、国公法等改正案中、検察庁法を改正する内容のうち、全検察官について内閣等の判断による定年後勤務延長制を導入するとする部分（②）、及び、役職定年制の特例措置として内閣等の判断により一部の検察官についてのみ役職定年を解除し、役職を継続し得るとする部分（④）は、立法事実を欠くうえ、検察官の政治的独立性を害し、行政権による司法権の侵害、憲法の基本原理たる三権分立の侵害を来す危険を有するものであるので、当会は、これらの改正内容について、断固として反対する。

第3 黒川弘務元検察官の定年後の勤務を延長した閣議決定及び同元検察官の検事総長就任を可能とした閣議決定について

1 2つの閣議決定等をめぐる事実経過

1月31日、内閣は、2月7日限りで検察庁法22条が定める定年退官する予定だった黒川弘務東京高等検察庁検事長（当時。以下、「黒川氏」という。）について、一般職の国家公務員の定年後もその勤務を延長させ得ると定める国公法81条の3を適用し（以下、黒川氏についての定年後勤務延長を「本件勤務延長」という。）、6か月間の定年後勤務延長をする旨を閣議決定した（以下、「1.31閣議決定」という。）。

これに対し、81年答弁で示された、検察官の定年には検察庁法22条が適用され、国公法の定年制の規定は適用されない、との政府解釈に反し違法である、等の批判が向けられた。

この国会審議の過程では、森雅子法務大臣（以下、「森法相」という。）が81年答弁の存在を知らなかったことも明らかになった。

他方、81年答弁で示された政府解釈について、人事院給与局長は「現在まで同じ解釈を引き継いでいる。」と答弁した（2月12日の衆議院予算委員会）。

このような事態を受けて、安倍晋三内閣総理大臣（以下、「安倍首相」という。）は、上記人事院給与局長の答弁の翌日である2月13日の衆議院本会議において、上記のような従来の政府解釈の存在を認めたうえで、これを変更し、検察官にも同法同条が適用され、定年延長が可能であると解釈することとした旨の、それまでには行っていなかった説明を行った。

これに対応して、上記人事院給与局長は、同月20日の衆議院予算委員会において、「81年答弁で示された政府解釈を引き継いでいる。」旨の上記答弁を撤回したが、この撤回は、「つい、言い間違えた。」という、わが国の政府委員たる幹部職国家公務員としてはおよそ考え難い答弁によってなされた。

さらに、安倍首相の上記衆議院本会議答弁後には、1.31閣議決定以前になされたという、本件解釈変更をめぐる法務省と人事院の間の協議等についても説明がなされた。ところが、それは、協議結果を記載したとされる文書に日付が記載されていなかったり、必要な文書決裁を経ておらず、決済が口頭でなされたと説明されたりするなど、わが国の官公署における事務処理としてはおよそ信じ難い手法をも含む説明であった。

こうした不可解な経過によって本件勤務延長がなされたことに対して国民各層からの批判が噴出し、また、その目的が黒川氏を次期検事総長に任命することにあるのではないかという強い疑念が向けられた。

そのような中、内閣は、2月18日、黒川氏の検事総長就任も可能であるとする答弁事項を含む答弁書を閣議決定した（以下、この答弁書の一部である当該答弁事項を「2.18答弁」という。）。

本意見書第２で論じた検察庁法の改正案は、こうした経過の中、3月13日に国会提出されたものであり、当初の国公法改正案の検察庁法改正部分には定年後勤務延長制（②）と役職定年制の特例措置規定（④）が含まれていなかったのに後から付加されたこととも併せ考えると、本件定年後勤務延長と関連して先に確定していた国公法改正案に加えられたものと考えられる。そのことは、今般の検察庁法改正案が、本件定年後勤務延長の違法性を取り繕う目的で提案されたものであることを窺わせる。

2 検察官に定年後勤務延長規定は適用できないこと

しかし、3.27会長声明で論じたとおり、検察庁法、国公法の条文の文理解釈、及び、検察庁法の立法趣旨（本意見書第1の2でさらに詳述したもの。）に基づく解釈によれば、検察官に定年後勤務延長規定は適用できない。

1.31閣議決定は、解釈の限界を超えて違法であるばかりか、権力者による恣意的専断的な統治を許さないために、予め定めたルール（法律）による統治をなすべきとする、法律による行政（法治主義）にすら反するものであって、違法かつ無効である。

従って、現在、適法な任命手続きを経た東京高検検事長は存在しない。故に、内閣が適法な東京高検検事長を任命する必要がある。

3 2.18答弁の不適切性

2.18答弁は、黒川氏の検事総長就任を可能としている。この点は、本件勤務延長が黒川氏を検事総長に任命する目的でなされたのではないかという国民の疑念を強め、検察に対する国民の信頼をさらに低下させるものというほかなく、極めて不適切である。

また、国公法81条の3の規定を黒川氏に適用したとする内閣の論理によるとしても、同条が認める定年後勤務延長は、「その職員の職務の特殊性又はその職員の職務の遂行上の特別の事情」によるものであり（同条、下線は引用者による。）、特殊性なり特別の事情なりの判断対象はあくまで東京高検検事長の職務である。検事総長の職務ではない。黒川氏は、特例的に延長された東京高検検事長の勤務を終えれば、検察官としての定年を過ぎている以上、その定年規定に沿って速やかに退官すべき地位にある。検事総長は、すべての検察庁の職員を指揮監督する検察トップとしての性格上、現職の検察官から任命するという実務慣行による限り、その候補に黒川氏を含めるとするのは、違法な定年延長を利用するものであって、断じて許されない。

4 結論

よって、当会は、内閣に対し、違法かつ無効な1.31閣議決定、及び、極めて不適切な2.18答弁を撤回し、改めて適法な決定により、東京高等検察庁検事長を任命することを求める。

以上

*1 1947（昭和22）年3月28日の帝国議会貴族院検察庁法特別委員会における質疑では、検察庁法22条の定年規定が例外を設けない一律規定とされている点について、橋本實斐委員による、例外措置を設けないのかという質問に対して、木村篤太郎司法大臣が例外を設けず一律の定年として提案した旨を答弁している。

*2 「この条は、庁法制定当初は存在しなかったが、国家公務員法の施行に伴い、昭和二四年法律第一三八号による改正で追加されたものであり、検察官の級別、任命資格、欠格事由、定年、適格審査、剰員及び身分保障の規定は、検察官の職責の特殊性に基づき、国家公務員法の施行によって影響を受けず、同法の特例として効力を存続するものとすることを明らかにしたのである」（良書普及会、1986年（昭和61年）、出版当時、検事総長の任にあった伊藤栄樹著、初版は1963年（昭和38年）の同人著『逐条解説検察庁法』。）

*3 「検察官と大学教官につきましては、現在すでに定年が定められております。今回の法案では、別に法律で定められておる者を除き、こういうことになっておりますので、今回の定年制は適用されないことになっております。」（1981年（昭和56年）4月28日、衆議院内閣委員会における、検察官や大学教官に国公法の定年制の適用があるかという質問に対する、政府委員・斧誠之助人事院事務総局任用局長の答弁）。

平成30年3月27日

朝倉市
朝倉市市長　森田俊介　殿

福岡県弁護士会
会長　作間　功

1 意見の趣旨

罹災証明書（二次調査及び再調査を含む。）の申請について、申請期限を6か月程度延長することが相当である。

2 意見の理由

平成29年7月の九州北部豪雨災害では、豪雨に伴う河川の氾濫により大量の土砂や流木が住宅に流入する等の被害により、多くの住民が、未だに仮設住宅暮らしを余儀なくされています。被災地の復旧・復興は、着実に進んできているとはいえ、未だ途上の段階であります。

住家の被害認定は、災害により被災した住家の「被害の程度（全壊、半壊等）」を認定されるものであり、この認定結果に基づき、被災者の方々に「罹災証明書」が交付されます（災害対策基本法第90条の2）。この証明書の被害認定区分は、被災者生活再建支援金の支給、住宅の応急修理など様々な被災者支援策を受ける際の重要な基準となります。

しかしながら、従来の災害に係る住家の被害認定基準運用指針（以下「旧運用指針」といいます。）は、昨年の九州北部豪雨水害のような大量の土砂や流木が流入するといった水害を、必ずしも想定せずに策定されていたと思われ、住家被害認定の手法として不適当であると指摘されてきました。そのため、九州北部豪雨災害では、被災者の被害実態にそぐわない被害認定がなされていたと思われる事例が数多く散見されており、被災者の生活再建及び被災地の復旧復興が十分に行われていないように思われます。

そうした中、内閣府において、昨年11月から本年3月までの間、九州北部豪雨水害等における経験や知見等を踏まえて旧運用指針を見直すべく、四回にわたって検討会が開催され、この検討結果を受けて、今月23日、旧運用指針が改定されました（改定後の運用指針を「本運用指針」といいます。）。

本運用指針が、九州北部豪雨災害における経験や知見をも踏まえて改定されたという経緯からすれば、平成29年7月九州北部豪雨の被災者の中には、本運用指針を基準とした場合、被害認定の程度が重く認定される被災者がおられることが十分に予測されます。しかしながら、貴市は、罹災証明（二次調査及び再調査を含む。）の申請期限を平成30年3月30日（金）までと区切っておられます。運用指針が改定された以上、貴市は、本運用指針を改定された趣旨を踏まえて、住家被害の認定を行う必要が新たに生じておられます。

そこで、当会は、罹災証明書（二次調査及び再調査を含む）の申請について、申請期限を、本年3月30日ではなく、さらに少なくとも6カ月程度延長することが相当であると考えます。

以上

2017年（平成29年）11月27日
福岡県弁護士会　会長　作間　功

記

第1 意見の趣旨

福岡県は，平成20年から実施している「福岡県多重債務者生活再生事業」（以下，「本事業」という。）を平成30年度以降も継続すべきである。

第2 意見の理由

1. 福岡県人づくり・県民生活部生活安全課は，本年9月29日に受託者であるグリーンコープ生活協同組合ふくおかに本事業を平成29年度までで終了すると口頭で通知し，同年10月10日付で各市町村長（多重債務相談窓口担当課）宛に事業終了すると通知文を送付したとのことである。

多重債務問題は，貸金業法の改正（総量規制等）により，一時期より沈静化したが，近時は，銀行等が貸金業法13条の2の適用がないことを利用して，貸金業者による保証を付した貸付を行うことにより，再び深刻化しつつある。このことを背景として，本年の本事業による相談窓口の受付件数は，前年（平成28年）の1,747件を大きく越える2,300件（9月までの実績×2）と予測される。

この2,300件という数字は，新しい取組として多くの報道がなされた本事業開始時である平成20年度の3,431件や，偽装質屋による多くの消費者被害が発生した平成24年の相談件数には及ばないものの，過去の平均数を上回るものであり，本事業による相談窓口が県民にとって身近な相談窓口として定着していることを示すものである。

加えて，弁護士・司法書士による債務整理等の相談件数は9月までで149件であり，年間の推計では300件となり，前年の273件を越える実績が予想される。この実態からしても，多重債務相談は減少しておらず，本事業の終了の根拠とはならない。

このように本事業による相談窓口は，多くの福岡県民が多重債務の問題解決に向けて相談を行う窓口になっているのであるから，それを閉ざすべきでない。

2. 本事業では，県内4つの相談室（福岡，北九州，直方，久留米）で相談を受けているが，多重債務者が相談に来易いように身近な自治体との連携で出張相談会が開催されている。具体的には，昨年31の県内自治体との連携により71回の出張相談会を実施し，111件の面談を受けている。

多重債務者にとって，自ら積極的に相談窓口を探すことは負担であるから，身近な相談機会の周知はアウトリーチの取り組み・相談者の発見としても有効である。同様に出張相談会を開催している自治体の開催要望は強く，相談会の広報や会場の手配等の協力や自治体の機関との連携も図れており，無くてはならないものに定着している。本事業が終了すれば，住民の身近な相談機会が無くなるとともに，自治体にとっても継続的な支援や代替措置は容易に取れない。

従って，県民にとって身近な相談機会を奪うべきではない。

3. 本事業は，貸付事業を中核とした事業である。貸付を行う前提として，多重債務者へのカウンセリング，アセスメントを行い，相談者の家計の状況の把握とそうなった背景を相談者と共有した上で，債務の整理を前提に家計の見直しや，滞納の解消，不足する生活資金の貸付を行っている。

このように，多重債務問題を入り口として生活全体を再生していくことを目的とする機関は少なく，支援のネットワークの中での重要な位置を占めている。かつて多重債務問題が深刻な社会問題になった時期に国の多重債務問題改善プログラムがまとめられ，その対策方針の中の顔の見えるセーフティネット貸付が重要視されたが，福岡県はこれに着目して，全国で最初に，相談・貸付・金銭教育・悪徳商法被害救済の総合的な事業として，本事業を開始したものである。

本事業による貸付を受けている相談者は，既に債務不履行状態にあり信用情報が悪化しているため，どこからも借り入れができない者が全体の貸付のうち実に82％（29年上半期）に及んでいる。このように，本事業は，多重債務者に対する貴重な貸付機関として機能している。実際，多重債務者は貸付によって問題解決を図ろうとする傾向が強く，貸付がある相談窓口で，相談者との対話により，生活上の問題点を明らかにした上での貸付を契機にする本事業による生活再建活動は，多重債務問題を解決するためには極めて有効である。

加えて，近年は，銀行のカードローンによる多額の債務が多くなってきている。平成28年度における501万円から1000万円の債務を抱えている相談者は，2年前と比べて2.5ポイント増加しているし，法律家による債務整理相談の内，自己破産の割合は43％と5.2ポイント増加していることがその傾向を表している。銀行のカードローンによる多額の債務を抱えた多重債務問題として社会的な問題になりつつあり，多重債務生活再生事業はこの問題にも対応できている。

多重債務者の生活再生は，単に多重債務者が抱えている返済不可能な債務の解消を行なえば済むものではない。同時に抱えている家賃や税金，公共料金の滞納の問題や当面の生活資金の不足，学費や車検の費用の不足等，様々な問題をも解決する必要があるのである。本事業は，生活資金の貸付を行なう点で「顔の見えるセーフティネット貸付機関」として特徴あるものであり，この貸付業務を梃子にして多重債務者が抱えている様々な課題に対してカウンセリングやアセスメントを行なって各支援機関と連携して生活の再生に向かえるように伴走する事業である。このように，多重債務者の支援のネットワークの重要な位置を占める本事業を終了すべきではない。

4. 平成27年から生活困窮者自立支援法が施行され，自立相談支援事業を中核にして支援事業が始まっている。その中の家計相談支援事業は，家計管理により生活の課題を解決していくものとして多重債務者生活再生事業と類似している。しかし，この家計相談支援事業は県内の全ての自治体では実施しておらず，全県民対象の多重債務生活再生事業の代替とはならない。

加えて，家計相談支援事業は貸付を伴っておらず，その意味でも代替とはならない。

多重債務者や生活困窮者の問題は生命に関わる深刻な問題である。特に，多重債務者は生活困窮状態にあり，DVや虐待，ネグレクト等の複合的な課題を抱えている場合が多い。

県民生活の安全を所管する部署は，本事業が県民に対するいわば生命にかかわる事業であることを十分考慮して，慎重な判断をすべきである。従って，本事業の重大な変更をするためには，上述の本事業の実施状況を正確に把握した上で，本事業を仮に廃止した場合に，県民生活にどのような影響が及ぶのかを慎重に検討し，代替措置が十分可能かも含めて判断するべきである。従って，本事業の存続の可否については，手続的には，一番現場を把握している受託者や福岡県消費生活審議会で，事業の方向性について検討した後に行うことが必要不可欠である。

そのような手続的配慮も欠いたまま，本事業を廃止すべきではない。

よって，福岡県は，平成30年度以降も本事業を継続すべきである。

以　　上

平成29年（2017年）9月13日

内閣総理大臣　安倍　晋三　殿

衆議院議長　大島　理森　殿

参議院議長　伊達　忠一　殿

内閣府特命担当大臣（消費者及び食品安全）　江崎　鐵磨　殿

消費者庁長官　岡村　和美　殿

内閣府消費者委員会委員長　高　巖　殿

内閣府消費者委員会消費者契約法専門調査会座長　山本　敬三　殿

福岡県弁護士会
会長　 作間　功

消費者契約法の改正にかかる意見

2000年（平成12年）4月に制定された消費者契約法（以下「法」という。）については，法施行後の消費者契約に係る苦清相談の処理例及び裁判例等の情報の蓄積を踏まえ，情報通信技術の発達や高齢化の進展を始めとした社会経済状況の変化への対応等の観点ら，2016年（平成28年）5月25日において法改正が行われた。

しかし，この改正にあたっては，内閣府消費者委員会（以下「消費者委員会」という。）および同委員会の下に設置された消費者契約法専門調査会（以下「専門調査会」という。）において多岐にわたる項目についての検討がなされたものの，法改正として実現したのは僅か6項目に止まり，「勧誘」要件の在り方，不利益事実の不告知，困惑類型の追加，「平均的な損害の額」の立証責任，条項使用者不利の原則，不当条項等の追加等については，引き続き検討を行うべきものとされた。そして，その後の検討を踏まえ，2017年（平成29年）8月4日に専門調査会が報告書（以下「本報告書」という。）をとりまとめ，同月8日，消費者委員会は，さらなる意見を付したうえで，内閣総理大臣に対する答申を行うに至った。

現在，成年年齢の引下げに関する民法改正の動きが加速するなか，知識や経験の不足した若年成人をめぐる消費者被害の増加が懸念され，また認知症等により判断力の不十分な高齢者をめぐる消費者被害の防止及び救済が，もはや一刻の猶予もない状況にあるとともに，消費者庁において新たな法改正作業が進められていることに鑑み，当会として，下記のとおり意見を述べる。

記

第1 意見の趣旨

本報告書に示された消費者契約法の見直しにかかる専門調査会の提言については，消費者被害の防止及び救済の促進という観点から一定の評価をすることができるものである。しかし，その提言をもって，消費者被害の防止及び救済に対する十分な措置が講じられたものと結論づけることはできない。特に，本報告書を受けた消費者委員会の答申において敢えて付言されているとおり，「特に早急に検討し明らかにすべき喫緊の課題」が残されており，また本報告書の提言内容についても，より適切かつ妥当な対応をなすべきものと考えられる点が少なくない。

そこで，以下においては，本報告書にもとづいて，その検討すべき各論点についての意見を述べることにする。

第2 意見とその理由

1. 事業者の努力義務について（法3条第1項関係）

【意　見】

(1) 契約条項の解釈について疑義が生ずることのないよう配慮すべき事業者の努力義務を規定する本報告書の提言については，これに賛成する。

しかし，より適切には，契約条項の内容が不明確であり，解釈に疑義が生じた場合につき，消費者にとって有利な解釈をとるべきものとする旨の解釈準則（「条項使用者不利の原則」又は「消費者有利解釈の原則」）を明確に規定すべきである。

(2) 当該消費者契約の目的となるものの性質に応じ，当該消費者契約の目的となるものについての知識及び経験についても考慮した上で，消費者の権利義務その他の消費者契約の内容についての必要な情報を提供するよう努めなければならない旨の事業者の努力義務を規定する本報告書の提言については，これに賛成する。

しかし，より適切には，事業者の法的義務として適合性原則を明文化し，当該契約の目的となる商品及び役務などにつき，当該消費者の知識，経験，年齢などに基づくその判断力に応じて必要かつ合理的な配慮を行わなければならない旨の適合性原則を事業者の法的義務として明確に規定すべきである。

【理　由】

(1) 契約条項の内容が不明確であり，その解釈に疑義が生じた場合につき，諸外国においては，消費者にとって有利に解釈すべきものとする解釈準則（「条項使用者不利の原則」又は「消費者有利解釈の原則」）が確立している。消費者契約における事業者と消費者の情報や交渉力の格差などに鑑みるならば，わが国においても同様の解釈準則を明文において規定することが，公平の理念からみて妥当である。

(2) 消費者と事業者の情報に格差が存在する現状においては，事業者に積極的な情報提供を義務付けるのみならず，当該契約の目的となる商品や役務に関する当該消費者の知識や経験に応じた適切な情報の提供を義務づけることによって，質及び量における情報の格差を実質的に是正することが必要である。

〔参　考〕

本報告書12頁，13頁

契約条項の明確化の努力義務を定めた法第3条第1項を改正し，事業者は，消費者契約の条項を定めるに当たっては，消費者の権利義務その他の消費者契約の内容が消費者にとって明確かつ平易なものになり，また，条項の解釈について疑義が生ずることのないよう配慮するよう努めなければならない旨を明らかとすることとする。

事業者の情報提供の努力義務を定めた法第3条第1項を改正し，当該消費者契約の目的となるものの性質に応じ，当該消費者契約の目的となるものについての知識及び経験についても考慮した上で，消費者の権利義務その他の消費者契約の内容についての必要な情報を提供するよう努めなければならない旨を明らかとすることとする。

2. 不利益事実の不告知における主観要件について（法第4条第2項関係）

【意　見】

不利益事実の不告知による取消しの要件につき，「故意」のみならず「重大な過失」を追加する本報告書の提言については，これに賛成する。

しかし，より適切には，不利益事実の不告知による取消しにつき，不告知者の故意過失を要件から削除すべきである。

【理　由】

(1) 不利益事実の不告知による取消しにつき，不告知者の故意過失を要件とすることは，その立証責任が消費者にあることから，消費者に困難を強いるものである。しかし，「故意」のみならず，「重大な過失」を要件に追加するならば，主観的要件にかかる消費者の立証責任を緩和するものであって，消費者被害の防止及び救済を促進するという観点において妥当であるが，その主張立証の困難性は，依然として解消されていない。

(2) 現行法上，不実告知による取消しについて，不実告知者の故意過失は要件とされておらず（法4条第1項第1号），「不作為による不実告知」とも言うべき不利益事実の不告知について，不告知者の故意過失を要件とすることに合理性は認められない。

(3) したがって，不利益事実の不告知による取消しにつき，不告知者の主観的要件を削除し，不利益事実の不告知という客観的事実のみをもって，その要件とすべきである。

〔参　考〕

本報告書3頁

不利益事実の不告知（法第4条第2項）の主観的要件に「重大な過失」を追加することとする。

3. 合理的な判断をすることができない事情の利用にかかる困惑類型の追加について（法第4条第3項関係）

【意　見】

(1) ①消費者の不安を煽る告知及び②勧誘目的で新たに構築した関係の濫用につき，これらを合理的な判断をすることができない事情の利用にかかる困惑類型（法第4条第3項）に追加する本報告書の提言については，これに賛成する。

(2) 本報告書において提言された上記(1)の①及び②に加え，合理的な判断をすることができない事情の利用にかかる困惑類型（法第4条第3項）につき，年齢又は障害などによる消費者の判断力の不足に乗じた勧誘行為を追加すべきである。

【理　由】

(1) 本報告書の提言する合理的な判断をすることができない事情の利用にかかる困惑類型の追加によって，いわゆる霊感商法，就職セミナーへの勧誘，恋人商法といった消費者被害につき，その防止及び救済の範囲を拡大することが期待される。

(2) 法第4条第3項は，事業者が消費者の合理的な判断ができない事情を作出又は増幅させ，その状況を不当に利用した勧誘行為（いわゆる「作出型勧誘行為」）について困惑類型として定めるものであり，本報告書の提言においても，事業者が消費者の合理的な判断ができない事情を利用したにすぎない勧誘行為（いわゆる「つけこみ型勧誘行為」）は対象とされていない。

特に，認知症など高齢者の判断力不足に乗じた不当な勧誘行為による消費者被害が著しく増加しているほか，政府は，2017年（平成29年）8月4日，民法における成年年齢を18歳に引き下げる民法改正法案を秋の臨時国会に提出する方針を明らかにしており，成年年齢の引下げによって，知識や経験不足などにより合理的な判断をすることができない若年成人をめぐる消費者被害の増加が懸念されており，これら高齢者及び若年者に対する消費者被害の防止と救済は，喫緊の課題であると言わなければならない。すなわち，合理的な判断をすることができない事情の利用にかかる困惑類型（法第4条第3項）として，年齢又は障害などによる消費者の判断力の不足に乗じた勧誘行為を規定することは，今回の法改正における最も重要な課題である。

〔参　考〕

本報告書

判断力の不足等を不当に利用し，不必要な契約や過大な不利益をもたらす契約の勧誘が行われる場合等の救済については，重要な課題として，民法の成年年齢の引下げの存否等も踏まえつつ，今後も検討を進めていくことが適当である。

4. 心理的負担を抱かせる言動等にかかる困惑類型の追加について（法第4条第3項関係）

【意　見】

①消費者が意思表示をする前に，事業者が履行に相当する行為を実施し，契約を強引に求めること，②事業者が消費者に契約の締結を目的とする行為を実施し，当該消費者が契約締結の意思表示をしないことによって損失が生じることを正当な理由がないのに強調して告げることにつき，これらを心理的負担を抱かせる言動等にかかる困惑類型（法第4条第3項）に追加する本報告書の提言については，これに賛成する。

ただし，意思表示前における履行に相当する行為の実施にかかる取消しの対象となる事業者の行為につき，「契約における義務の全部又は一部の」履行に相当する行為」のみならず，当該契約と密接な関連を有する付随行為を含む旨を明確に規定すべきである。

【理　由】

意思表示前における履行に相当する行為の実施及び契約拒絶による損失の強調につき，心理的負担を抱かせる言動等にかかる困惑類型（法第4条第3項）として追加することは，消費者被害の防止及び救済を促進するという観点において妥当である。

しかし，意思表示前の履行に相当する行為については，当該契約の前提として密接な関連を有する付随行為がなされた場合においても，消費者の心理的負担に乗じて契約を迫る点に変わるところはなく，これらの場合についても契約取消しの対象とすべきである。

〔参　考〕

本報告書

5. 後見開始等の審判を受けたことを理由とする解除権付与にかかる不当条項類型の追加について

【意　見】

消費者が後見開始，補佐開始または補助開始の審判を受けたことのみを理由として事業者に解除権を付与する条項につき，不当条項類型として無効であるものとする本報告書の提言については，これに賛成する。

ただし，「後見開始，補佐開始または補助開始の審判を受けたことのみ」ではなく，「後見開始，補佐開始または補助開始の審判を受けたこと」を契約の解除事由とする条項につき，不当条項類型として無効である旨を規定すべきである。

【理　由】

後見開始等の審判を受けたことをもって契約の解除事由とすることに，何ら合理性は認めらない。したがって，後見開始等の審判を受けたことのみを契約の解除事由とする条項をもって不当条項類型として無効である旨を定める本報告書の提言は，消費者被害の防止及び救済を促進するという観点において妥当である。

しかし，後見開始等の審判を受けたこと「のみ」をもって不当条項の要件とするならば，後見開始等の審判を受けたことを解除事由の一つとして考慮することは許されることになる。

そこで，「後見開始，補佐開始または補助開始の審判を受けたことのみ」ではなく，「後見開始，補佐開始または補助開始の審判を受けたこと」を契約の解除事由とする条項につき，不当条項類型として無効である旨を規定すべきである。

〔参　考〕

本報告書

消費者契約が，物品，権利，役務その他の消費者契約の目的となるものの対価を消費者が支払うことを内容とする場合において，当該消費者が後見開始，保佐開始又は補助開始の審判を受けたことのみを理由として事業者に解除権を付与する条項を無効とする旨の規定を設けることとする。

6. 事業者への決定権限付与にかかる不当条項類型の追加について

【意　見】

事業者の損害賠償の責任を免除する条項の無効（法第8条）及び消費者の解除権を放棄させる条項の無効（法第8条の2）の潜脱を可能とするような事業者の決定権限付与条項につき，不当条項類型として無効であるものとする本報告書の提言については，これに賛成する。

しかし，より適切には，事業者が契約の内容を事後的かつ一方的に決めることを許容する条項（「事業者への解釈権限付与条項・決定権限付与条項」）そのものにつき，不当条項類型として無効である旨を規定すべきである。

【理　由】

本報告書に列挙された条項は，実質的には，「事業者への解釈権限付与条項・決定条項」とされるものであり，これらの条項を不当条項類型として無効であるとする本報告書の提言は，消費者被害の防止及び救済の範囲を拡大するものとして妥当である。

しかし，より適切には，「事業者への解釈権限付与条項・決定条項」とされる条項を各別に列挙して規定するのではなく，「事業者への解釈権限付与条項・決定条項」そのものを不当条項類型として規定し，事業者が契約の内容を事後的かつ一方的に決めることを許容する条項そのものにつき，不当条項類型として無効とする旨を規定すべきである。

〔参　考〕

本報告書

7. 不当条項としての「サルベージ条項」について

【意　見】

ある条項が強行法規に反し無効となる場合に，その条項の効力を強行法規によって無効とされない範囲に限定する旨の条項（いわゆる「サルベージ条項」）につき，不当条項類型として無効である旨を規定すべきである。

【理　由】

サルベージ条項は，その存在によって消費者が不当条項の無効主張を諦めることとなり，結果として不当条項を甘受しかねないものとして，信義則に反して消費者の利益を一方的に害するものである。

〔参　考〕

本報告書

サルベージ条項を現時点で不当条項として規律するのではなく，サルベージ条項の使用状況や裁判例の状況等を踏まえた上で，今後の課題として，必要に応じ検討を行うべきである。

8. 不当条項としての賠償責任の一部を免除する条項について

【意　見】

事業者の軽過失による消費者の生命又は身体の侵害に対する損害賠償にかかる賠償責任の一部を免除する条項につき，不当条項類型として無効である旨を規定すべきである。

【理　由】

人の生命及び身体は要保護性の高い重要な法益であり，本来，合意による処分に適するものではない。

〔参　考〕

本報告書

軽過失による人身損害の一部免責条項に関する規律については，当面は法第10 条の解釈・適用に委ねつつ，その状況等を踏まえた上で，今後の課題として，必要に応じ検討を行うべきである。

9. 「平均的な損害の額」の立証に関する規律の在り方について（法第9条第1号関係）

【意　見】

「事業の内容が類似する同種の事業者に生ずべき平均的な損害の額」を消費者が立証したことにより，「当該事業者に生ずべき平均的な損害の額」が立証されたものとする推定規定を導入する本報告の提言については，これに賛成する。

しかし，より適切には，「平均的な損害」にかかる立証責任を事業者に転換する旨を法律上規定すべきである。

【理　由】

消費者において「平均的な損害の額」及びこれを「超えること」を主張立証すべきものとする判例の立場（最判平成18年11月27日民集60巻9号3437頁）においても，「平均的な損害」にかかる推定規定の導入は，消費者の立証困難性を緩和するものとして妥当である。

しかし，「事業の内容が類似する同種の事業者」にかかる類似性要件を厳格に要求するならば，この推定規定が働く余地は大きく制約されることとなり，当該事業者に生ずべき平均的な損害の額を算定するのに必要な帳簿などの資料が当該事業者の元にあることを考えるならば，「平均的な損害」にかかる立証責任については，立証責任の公平な分配という観点から，これを事業者に転換する旨を法律上規定すべきである。

〔参　考〕

本報告書

法第9条第1号の「平均的な損害の額」に関し，消費者が「事業の内容が類似する同種の事業者に生ずべき平均的な損害の額」を立証した場合には，その額が「当該事業者に生ずべき平均的な損害の額」と推定される旨の規定を設けることとする。

10. 「平均的な損害」における損害の範囲について（法第9条第1号関係）

【意　見】

契約解除後に履行期が到来する役務等の逸失利益につき，原則として「平均的な損害」に含まれない旨を規定すべきである。

【理　由】

契約解除後に履行期が到来する役務等が解除された場合において，事業者はその未履行分の履行義務を免れることから，損益相殺により，逸失利益は，原則として，生じないものというべきである。

〔参　考〕

本報告書

〔前略〕実態把握や分析を更に積み重ねた上で，「解除に伴う」要件の在り方や「平均的な損害の額」の意義など法第9条第1号に関する他の論点と併せて，今後の課題として，必要に応じ検討を行うべきである。

11. 約款の事前開示について（法第3条関係）

【意　見】

約款による消費者契約について，事業者は，契約締結前において，約款を消費者に開示すべきことを原則とする旨を規定すべきである。

【理　由】

約款による消費者契約にあっても，その法的拘束力の根拠は，契約当事者間における意思の合致であり，約款に法的拘束力が認められるためには，当該約款が契約締結時までに消費者に開示され，あるいは当該約款が消費者の知ることのできる状態に置かれなければならない。

〔参　考〕

本報告書

約款の事前開示については，消費者に対する契約条項の開示の実態を更に把握することなどを経た上で，今後の課題として，必要に応じ検討を行うべきである。

第3 おわりに

今回の法改正においては，2014年（平成26年）8月5日の消費者委員会に対する内閣総理大臣の諮問に示された「情報通信技術の発達や高齢化の進展を始めとした社会経済状況の変化への対応等の観点」とともに，2017年秋の臨時国会に民法改正法案の提出が予定されている成年年齢の引下げに伴う若年者保護の必要性という視点を踏まえなければならない。

その点において，「判断力の不足等を不当に利用し，不必要な契約や過大な不利益をもたらす契約の勧誘が行われる場合等の救済については，重要な課題として，民法の成年年齢の引下げの存否等も踏まえつつ，今後も検討を進めていくことが適当である。」として，最も重要な課題を先送りした本報告書は，きわめて不十分なものであると言わざるをえない。

そして，これに対し，消費者委員会が，その答申において，「合理的な判断をすることができない事情を利用して契約を締結させるいわゆる『つけ込み型』勧誘の類型につき，特に，高齢者・若年成人・障害者等の知識・経験・判断力の不足を不当に利用し過大な不利益をもたらす契約の勧誘が行われた揚合における消費者の取消権」について，「早急に検討し明らかにすべき喫緊の課題」であることを敢えて付言したことは，きわめて重く受け止めなければならない。

仮に，今回の法改正において，高齢者・若年成人・障害者等の知識・経験・判断力の不足へのつけ込み型勧誘類型についての立法化がなされなかったとしても，本報告書は，これらに対する立法措置が不要であると判断したものではなく，政府において直ちにさらなる法改正の検討を開始すべきである。